Fenomén soukromých investic ve veřejném sektoru je stejně starý jako jsou samy investice, soukromé investice či veřejný sektor. Nicméně my se budeme zabývat vcelku moderní iniciativou, která vznikla ve Velké Británii v době vlády Margarety Thatcherové a je nyní s úspěchem aplikována prakticky na celém světě. Jádrem myšlenky jsou soukromé investice na jedné straně a soukromý koncesovaný provoz veřejných služeb na straně druhé. Tyto dvě složky v devadesátých letech ovlivňovaly vývoj veřejného sektoru a působily také samostatně. Nicméně spojení obou trendů v jeden proud dělá tento program tím, čím je a obligátně ho lze vyjádřit jako koncesi výhradního provozu za investici do rozvoje souvisejících prostředků.

Přesný obsah pojmu PFI (Private Finance Initiative) a s ním spojeného pojmu PPP (Private Public Partnership) není jasně vymezen ani v samotné Británii. Nejde ani tak o zcela jasnou technologii spolupráce jako spíše o vývojový trend, jehož konečná podoba není a nemůže být předem limitována.

PPP/PFI technologie jsou velkou šancí České republiky v období, kdy vyčerpané veřejné rozpočty neumožňují rozsáhlé investice v oblasti infrastruktury. Přitom je zřejmé, že masivní investice do technické i společenské infrastruktury jsou potřebné. Světová a evropská praxe těchto programů je bohatou inspirativní studnicí zkušeností. Výhodou České republiky je, že přistupuje k těmto programům v době, kdy lze tisíce realizovaných projektů vyhodnotit a kdy lze jasně pojmenovat oblasti, kde PFI/PPP projekty jsou optimálním řešením.

Motivace

Na počátku soukromých investic ve veřejném sektoru je společný ekonomický zájem soukromého sektoru jakožto poskytovatele investice a zájemce o koncesovaný provoz na jedné straně a veřejného sektoru jakožto příjemce investice a poskytovatele koncese na straně druhé. Tento společný zájem sdílí navíc finanční sektor, poskytovatel finančních prostředků pro účast soukromého investora na veřejném projektu. Čtvrtým hráčem je veřejnost v roli uživatele soukromě zajišťovaných veřejných služeb, jehož primárním zájmem je užívání veřejných služeb co nejdříve, v co největším rozsahu a v co nejvyšší kvalitě.

Motivace soukromého sektoru

Soukromý sektor hledá pro své investice veřejný sektor a veřejné projekty z těchto základních důvodů:

• Veřejný sektor je rozsáhlý co do spravovaných investičních zdrojů i spravovaného obratu provozních nákladů a je tedy vítaným rozšířením trhu pro soukromé investory.
• Veřejný sektor je relativně stabilní z hlediska ochrany investic i z hlediska časového rozložení příjmů.
• Veřejný sektor může poskytnout pro soukromé podnikání takové podmínky, které nejsou jinak soukromým subjektům dostupné (unikátní obecní pozemky, vyvlastňovací procedury, vázající se na “veřejný zájem”, politická podpora schvalovacího řízení, projevující se v jeho značném zrychlení a menší rizikovosti, výhody daňových úlev hospodaření veřejného sektoru).
• Umístění investic ve veřejném sektoru znamená pro soukromé investory nové investiční příležitosti, nižší podnikatelské riziko a záruku stability příjmů v určitém čase. Tyto výhody jsou negativně vyváženy relativně nižším čistým ziskem transakce, proto jsou investice do této oblasti umisťovány spíše jako součást širší škály investičního portfolia (jakéhosi stabilizujícího jádra, chránícího investora před výkyvy spekulativního trhu).

Motivace veřejného sektoru

Oproti tomu veřejný sektor hledá soukromé investice zejména z důvodu nedostatku kapitálových zdrojů pro své investiční záměry, jež jsou na druhé straně pod tlakem sílící poptávky veřejnosti. Účast soukromého investora současně zprostředkovává efekt tržních mechanismů v rámci soustavy veřejných služeb, která se ne vždy chová ekonomicky.
Průměrná úspora přímých nákladů podle statistik britských úřadů činí v případě PFI projektů kolem 17 procent. Tuto nákladovou úsporu je však potřeba vidět ve světle vysoké ceny samotné transakce a zvýšeného rizika, vyplývajícího z dlouhodobého partnerství.

Obecně jsou uváděny tyto základní důvody, proč veřejný sektor volí model PFI: (1)

• Dochází k akceleraci rozvojových programů, týkajících se regionů a jejich infrastruktury: PFI programy umožňují rozložení okamžitých investičních nákladů do uceleného řetězce dlouhodobě hrazených provozních nákladů.
• Dochází ke zrychlení výstavby souvisejících staveb a jejich uvedení do provozu: alokace rizika na soukromé subjekty je motivuje urychlit všechny procesy tak, aby provozní fáze projektu nastala co nejdříve.
• Redukce celoživotních nákladů investic: účast soukromého sektoru vede ke snížení investičních i provozních nákladů i nákladů, jež lze označit jako náklady životního cyklu (modernizace, rekonstrukce).
• Výhodnější rozložení rizika: faktický přenos rizika na soukromý subjekt, jež s ním umí lépe zacházet. Cílem není ani tak snížení rizika jako spíše jeho optimalizace, když vrcholovým kritériem je celková hodnota získaného produktu za jednotku ceny.
• Efektivnější platba za veřejné služby: veřejný sektor platí za poskytnuté veřejné služby plnou cenu pouze v případě, když je dosaženo jejich plné kvality. V případě, že je sám poskytovatelem služeb, tento manažerský instrument v ruce nemá.
• Zvyšující se kvalita poskytovaných služeb: jedním z důvodů, proč veřejný sektor přenechává veřejné služby zajišťovat soukromým sektorem, je skutečnost, že soukromý sektor lépe investuje do kvalitativního rozvoje těchto služeb, dokáže lépe monitorovat vývoj potřeb veřejnosti a služby tomuto vývoji přizpůsobit.
• Vytváření dodatečných příjmů: soukromý sektor umí lépe získávat dodatečné příjmy z provozu veřejné služby (příjmy z reklamy, přidružené obchodní služby, vytížení dočasně nevyužitých kapacit, okamžitý prodej nepotřebných prostředků).
• Optimální rozložení kompetencí managementu: veřejný sektor se zabývá činnostmi monitorovacími a regulačními, jimž rozumí lépe, soukromý sektor se zabývá činností podnikatelskou a výrobní.

Hladina přijatelnosti PFI/PPP projektů dnes na tomto základě připouští mírně vyšší úroveň celkových nákladů oproti standardní cestě investic za předpokladu, že soukromá investice je jediným prostředkem, jak investici v dohledné době realizovat.

Nové projekty PFI jsou podloženy právě touto investiční motivací. Ideální pochopitelně je, když jsou vytvořeny podmínky přímého efektu (vyšší užitná hodnota za jednotku ceny).

Praxe ukazuje, že tyto projekty mají reálnou šanci na úspěch, pokud jejich investiční portfolio přesahuje zhruba 30 milionů britských liber. Pod touto hranicí jsou neúnosně vysoké poměrné náklady na přípravu samotného PFI/PPP modelu projektu.

Corporate PFI

Programy PFI a PPP jsou zkušeností, kterou může veřejný sektor zpětně obohatit soukromý sektor. Důkazem jsou iniciativy označované jako corporate PFI, jejichž smyslem je přenos celé této technologie do prostředí ryze soukromého sektoru.

Velké firmy, nadnárodní koncerny, globální obchodní řetězce nebo “pseudosoukromé” firmy infrastrukturního charakteru mají velmi obdobné operační problémy jako veřejný sektor a jsou mnohdy standardním prostředím, které lze popsat jako “soukromý socialismus”. Technologie PFI zde může posloužit k zainvestování specifických investičních potřeb těchto gigantů, mnohdy podpůrného charakteru. Filosofie outsourcingu či megaoutsourcingu služeb se zde obohacuje o možnost outsourcované investiční spolupráce.

Mezinárodní prostředí PFI projektu

Od roku 1997 bylo ve Velké Británii realizováno asi 259 PFI projektů o celkové kapitálové hodnotě kolem 13 miliard britských liber. Dalších 296 projektů (zhruba 20 miliard GBL) je ve stádiu schvalování a očekává se, že v nejbližších třech letech budou realizovány nové PFI projekty v objemu kolem dalších 20 miliard liber.

V různých národních podmínkách jsou PFI/PPP projekty různým způsobem zastřešovány a podporovány. V některých zemích existují nezávislé PFI asociace, v jiných zemích jsou PPP programy oficiální politikou vlády, jež jmenovala svého PPP zmocněnce na vrcholové úrovni i PPP zmocněnce na úrovni jednotlivých ministerstev (Irsko). V zemích, kde není PFI/PPP zastřešeno zákonem, jsou jednotlivé projekty řešeny samostatnými zákony, týkajícími se jednotlivých projektů (Polsko, Maďarsko a Česká republika).

V roce 2000 měly více než 100 realizovaných PFI/PPP projektů ve svém portfoliu Velká Británie, Francie a Kanada, Austrálie měla takových projektů do dvaceti, Belgie, Irsko, Portugalsko a Jižní Afrika méně než deset, Finsko, Německo, Řecko, Nizozemí, Itálie, Japonsko, Španělsko a Švédsko méně než pět. Nicméně ve všech uvedených zemích tyto programy s novým stoletím významně akcelerují.

Mezi základními problémy dalšího rozvoje tohoto trendu jsou uváděny:

• strukturální bariéry (problém kompetencí ústřední vlády, regionálních a místních zastupitelstev)
• legislativní bariéry (tradiční zákonodárství tyto programy značně limituje, ne-li přímo znemožňuje, toto zpravidla řeší nové zákony, které jsou podpoře PFI/PPP určeny)
• politické bariéry (politici a veřejnost v různých zemích různě nahlíží na úlohu soukromého sektoru ve veřejných službách, podpora ze strany prozíravých politiků ještě nemusí nic znamenat, protože důležité je reálné rozložení politických sil na dané politické scéně a ochota politiků jít na trh se svou kůží při obhajobě PFI)

Veřejné sektory investované ze soukromých zdrojů

Iniciativa soukromých investic překrývá prakticky všechny známé veřejné sektory, mající charakter veřejné nebo podpůrné služby.

Jen namátkou lze uvést tyto sektory:

• státní, regionální a obecní správa
• obrana, bezpečnost, civilní obrana a vězeňská služba
• zdravotnictví a sociální péče
• školství, věda a základní výzkum, kultura
• veřejné služby v dopravě
• komunální (technické) služby měst a obcí a technická infrastruktura sídel

Regionální plány rozvoje a PFI/PPP

PFI/PPP programy mohou výrazně pozitivně ovlivnit proces přípravy regionálních plánů rozvoje. Tyto plány jsou fakticky výčtem všech nezbytných projektů rozvoje veřejné infrastruktury pro dané období. Tradiční plány musely při fázování jednotlivých etap počítat výhradně s veřejnými zdroji pro realizaci jednotlivých projektů. PFI/PPP programy však umožňují rozdělit projekty na ty, které lze realizovat ze soukromých zdrojů, a ty, které lze realizovat výhradně z veřejných zdrojů, protože není žádoucí či není možné soukromý sektor při jejich realizaci angažovat. Portfolio projektů pro jednotlivé etapy tak může být značně bohatší a rozvoj regionální infrastruktury značně rychlejší. Nicméně ve finančním plánování je potřebné vzít v úvahu, že PFI/PPP projekty budou klást nároky na úhradu poskytnutých veřejných služeb. To pochopitelně zatíží budoucí veřejný rozpočet. Přestože bude portfolio rozvoje infrastruktury bohatší, nelze ho zvětšovat neomezeně.

Existuje řada projektů, které nemusí mít vazbu na budoucí veřejný rozpočet, protože lze předpokládat přímou úhradu veřejných služeb ze strany veřejnosti. Do této kategorie například patří dopravní stavby s uplatněním technologie mýtného nebo stavby v sektoru vodohospodářském, energetickém, teplárenském.

Plány regionálního rozvoje však musí počítat s tím, že ohodnocení PFI/PPP projektu jako žádoucího z hlediska veřejného sektoru ještě neznamená, že je žádoucí v očích sektoru soukromého. Proto plány regionálního rozvoje musí vyhodnotit schůdnost PFI/PPP modelu v každém jednotlivém případě i v celkovém kontextu. Je to nový rozměr regionálních plánů rozvoje a jejich zpracovatelé si musí uvědomit, že by měli v každém případě k jejich zpracování přizvat zkušené poradce.

Tři trhy PFI/PPP projektů

Pro potřeby České republiky lze identifikovat tři trhy PFI/PPP projektů:

• státní sektor
• regionální a obecní sektor
• soukromý sektor

V případě státního sektoru lze cestou PFI/PPP investovat infrastrukturní projekty celostátního významu, zejména projekty v dopravě, potenciálně ve školství, zdravotnictví a sociální péči. Zajímavé pro tyto projekty jsou také sektory obrany a policie. Ideální sférou pro tyto projekty jsou stavby dálnic a železničních koridorů.

V případě regionálního a obecního sektoru lze cestou PFI/PPP investovat infrastrukturní projekty regionálního a obecního významu. Zde je škála možností velmi široká. Limitující je spodní rozlišovací hranice projektů. V zahraničí představuje tento segment PFI/PPP trhu asi 75 procent všech PFI/PPP projektů.

Pro státní i pro regionální nebo obecní sektor je potřebný zastřešující zákonný rámec, neboť stávající zákonodárství PFI/PPP projekty výrazně limituje, ne-li přímo zakazuje. Zákony tohoto typu jsou přijímány postupně v celém světě, proto je na řadě i Česká republika. Až do doby zastřešujícího zákona je jedinou schůdnou cestou schválení konkrétního projektu účelovým zákonem v parlamentu.

Státní a regionální nebo obecní sektor má naopak významnou motivaci k podpoře PFI/PPP programů v České republice, jíž je absorpce strukturálních fondů Evropské unie. Tyto fondy lze čerpat pouze za podmínky národní spoluúčasti na financování jednotlivých projektů, což je díky omezeným investičním zdrojům krajně obtížné. Realizace investic cestou PFI/PPP je jednou z možností jak tento problém řešit.

Soukromý sektor však zákonný rámec PFI/PPP projektů nepotřebuje, protože v jeho rámci jsou obchodní vztahy rámovány výhradně obchodním zákoníkem. Tento sektor je ovšem pro investory zajímavý nejen proto, že je otevřen prakticky okamžitě, ale také proto, že představuje druhou nohu jednoho těla, stejně lukrativní co do objemu i počtu projektů.

Závěr

PFI/PPP technologie je velkým příslibem rozvoje naší technické i společenské infrastruktury. Nejedná se však o technologii jednoduchou. Rizik mají PFI/PPP projekty takové množství, že se nevyplatí šetřit na odborném poradci, jímž nemůže být kdekdo. Na druhé straně možnosti této technologie jsou pro naše regiony, města a obce velké a umožňují vyřešit projekty, které není možné provést tradiční cestou.



Poznámka:
Společná studie možností PFI/PPP v irských podmínkách zpracovaná na objednávku irské vlády firmami EC Harris, PricewaterhouseCoopers MC O´Sullivan, McCann Fitzgerald a Léstrange & Brett v roce 2000, část první, s. 3-5

Ing. Oldřich Bronec, CSc. je pracovníkem britské poradenské firmy EC Harris s.r.o., kde zastává pozici projektového manažera. Článek je výtahem ze studie zpracované pro potřeby informační kampaně s českými institucemi. Celou studii v českém jazyce můžete obdržet zdarma na adrese EC Harris s.r.o., Praha.


__________________________________________________________________

Časopis Veřejná správa  2008
Podrobné informace na adrese: info@olbron.cz




.